遼寧省大連市快軌三號線工程PPP項目（存量基礎設施）案例
2018-02-05
大連市快軌三號線工程PPP項目是國家發(fā)展改革委選定的運用PPP模式盤活基礎設施存量資產(chǎn)的六個典型案例之一。該項目是國內(nèi)城市軌道交通領(lǐng)域第一個存量PPP項目。一、項目基本情況（一）項目基本內(nèi)容本項目包含202軌道線路延伸工程及快軌三號線工程兩部分。202軌道線路延伸工程基本情況：2009年可研批復原計劃總投資42.94億元；2013年工程增加外部供電、供水、排水、供氣、供暖等資金2.74億元；2014年增加沿線重點區(qū)域監(jiān)控系統(tǒng)項目資金0.048億元，合計總投資45.73億元。截止2015年4月20日，202路軌道線路延伸工程項目合同金額41.61億元（與總投資額45.73億元產(chǎn)生了4.12億元差額），工程完成金額36.9億元，尚未完成金額4.71億元。產(chǎn)生4.12億元差額原因：目前項目合同金額尚未包括市財力資金的貸款利息部分、營運部門的設備購置和鋪底資金部分、項目工程全部竣工需要發(fā)生的調(diào)試費用等?？燔壢柧€工程基本情況：快軌三號線項目自2001年開始建設，主要分為四個工程階段，第一階段是香爐礁站至金石灘站的一期工程；第二階段是香爐礁站至大連站的二期工程；第三階段是建設一期工程預留車站－小窯灣車站；第四階段是開發(fā)區(qū)至金州九里的續(xù)建線工程。項目完工情況：快軌三號線一期工程：大連至金石灘快速軌道交通工程線路起點在香爐礁立交橋東側(cè)，經(jīng)泉水小區(qū)、開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、雙D港，終至金石灘國家旅游度假區(qū)金石廣常線路全長46.658公里。項目自2000年9月開工建設，2002年10月試通車，2003年3月竣工正式通車?？燔壢柧€二期工程：快軌三號線二期工程起點香爐礁站，終點至火車站北廣場，全長2.38公里，全線高架。平改立項目建設工期為2003年4月至2004年5月；三號線延伸線項目建設工期為2003年5月至2005年10月?？燔壢柧€三期工程：新建小窯灣車站3500平方米及配套工程；新購快軌車5列；新建停車庫8000平方米及配套工程；新購列車配套車載ATP和通訊設備10臺。工程于2005年4月26日開工，于2006年10月30日竣工?？燔壢柧€續(xù)建線：續(xù)建工程由開發(fā)區(qū)至金州九里，全長共14.288公里，主要以高架線路為主，橋上分別設有聲屏障和安全護欄，沿線分別設有七座高架車站。金州九里設一座車輛段。車輛購置8列一動一拖，8列二動二拖，共16列。工程于2005年4月28日開工，于2008年12月28日竣工。（二）基本信息項目合作期限：25年項目運作方式TOT采購方式：競爭性磋商項目回報機制：可行性缺口補貼二、項目運作方式1.由建投集團根據(jù)項目具體情況分別組建項目公司。建投集團作為大連市公用事業(yè)投資、建設、運營管理平臺，具有較強的投融資專業(yè)能力。建投集團在市政府的授權(quán)下將作為202路軌道線路延伸線工程和快軌三號線工程項目實施機構(gòu)，負責項目具體實施。2.建投集團委托專業(yè)機構(gòu)對項目進行清產(chǎn)核資及資產(chǎn)評估工作，由市國資委辦理國有資產(chǎn)無償劃撥手續(xù)，將資產(chǎn)分別通過建投集團或直接注入各項目的項目公司。3.市發(fā)改委和市建委履行建設主體變更的相關(guān)手續(xù)，將項目的建設主體變更為建投集團。4.建投集團作為項目實施機構(gòu)，負責存量項目轉(zhuǎn)換為PPP項目運作的相關(guān)工作，形成整體實施方案，通過物有所值評價和財政承受能力論證后，上報市政府批準。5.建投集團作為項目實施機構(gòu)按照政府和社會資本合作項目相關(guān)的采購辦法擇優(yōu)選擇社會資本（其中包括金融方投資人和經(jīng)營方投資人），之后由建投集團負責與其簽署政府和社會資本合作項目合同。6.根據(jù)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，由市交通局代表市政府授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，負責行業(yè)管理。7.項目公司在經(jīng)營期內(nèi)承擔項目的融資、資產(chǎn)管理及項目的運營責任。8.項目公司在項目合同約定的期限屆滿后，將按照其持有資產(chǎn)殘值的評估價值有償移交給市政府指定的承繼單位。分析：本項目的實施機構(gòu)和政府出資代表均為大連市建設投資集團有限公司。而項目的特許經(jīng)營權(quán)是由市交通局代表市政府授予項目公司，因此本項目涉及了市交通局與項目公司之間的《特許經(jīng)營協(xié)議》，從公開的信息來看，因未看到《特許經(jīng)營協(xié)議》的核心內(nèi)容，這里不做分析。若本項目的實施機構(gòu)由政府授權(quán)市交通局，政府出資代表為大連市建設投資集團有限公司，則我認為簽訂一個《PPP項目合同》即可。還有一種處理方式為：根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，特許經(jīng)營協(xié)議已被歸類為行政協(xié)議的范疇，而PPP項目合同更側(cè)重合同雙方作為平等民商事合同主體的屬性，軌道交通項目屬于傳統(tǒng)特許經(jīng)營領(lǐng)域，為了充分保護合同各方的權(quán)利，可以以PPP項目合同作為主合同同時兼顧特許經(jīng)營的架構(gòu)來實施項目，即簽訂PPP項目合同的同時，由政府以特許經(jīng)營授權(quán)書的方式授予項目公司對軌道交通項目的特許經(jīng)營權(quán)。而我們在處理某智慧停車項目時，即通過實施機構(gòu)與項目公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議固化政府的特許經(jīng)營范圍，再通過PPP項目合同約定協(xié)議雙方在PPP模式下的權(quán)利義務。三、核心條件設置1.項目內(nèi)部收益率設定：為了降低財政補貼數(shù)額，減少所得稅支出，實施方案設定建投集團持有的49%股權(quán)不參與分紅。在此條件下，設定剩余投資平均內(nèi)部收益率不高于8%；全部投資內(nèi)部收益率在不高于6.5%。2.金融方投資人收益設定：由于項目特許經(jīng)營期較長，期間經(jīng)濟形勢不斷變化，設定金融方投資人（基金）收益率調(diào)整期（間隔5年以上），在調(diào)整期到期后可依據(jù)當時人民銀行長期基準利率期初基金收益率相對當期人民銀行長期基準利率上浮比例，對基金收益率進行調(diào)整。金融方投資人收益風險保障由運營方投資人承擔。3.考慮到本項目有較為豐富的歷史運營數(shù)據(jù)作為參考，將客流量浮動比例設定為5%。4.資產(chǎn)使用設定：政府移交的資產(chǎn)，更新改造投資及大修理費用由政府負責。經(jīng)營期內(nèi)完成更新改造的資產(chǎn)的使用壽命由運營方投資人負責；未完成更新改造的資產(chǎn)，由運營方投資人提出規(guī)范、維修保養(yǎng)管理辦法，并嚴格按辦法操作，政府方將其納入績效評價范圍。四、交易過程1.在不變更大連市金石快軌管理有限公司名稱和注冊資本的情況下，通過對該公司股權(quán)重組來組建項目公司，即重組后的公司為本項目的項目公司。2.原大連市金石快軌管理有限公司的股東情況為：大連市建設投資集團有限公司占股59%，大連市建投基礎設施投資中心（有限合伙）占41%。3.2015年8月25日，大連市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會將快軌三號線工程動產(chǎn)以增加大連市建設投資集團有限公司權(quán)益的方式無償劃撥大連市金石快軌管理有限公司，同時將快軌三號線工程不動產(chǎn)無償劃撥給大連市建設投資集團有限公司。4.大連市建設投資集團有限公司按股權(quán)原值分別向平安銀行股份有限公司大連分行和大連廣盛元實業(yè)有限公司轉(zhuǎn)讓其持有的大連市金石快軌管理有限公司5%的股權(quán)。平安銀行股份有限公司大連分行按股權(quán)原值受讓大連市建投基礎設施投資中心（有限合伙）持有的大連市金石快軌管理有限公司41%的股權(quán)。5.現(xiàn)大連市金石快軌管理有限公司股東情況：大連市建設投資集團有限公司49%，平安銀行股份有限公司大連分行46%，大連廣盛元實業(yè)有限公司5%。本項目的難點在于資產(chǎn)的價值評估及功能現(xiàn)狀認定。本項目過渡運營期的規(guī)定實質(zhì)上就是在特許經(jīng)營期的前三年，由項目公司委托現(xiàn)運營單位繼續(xù)負責項目運營，同時完成資產(chǎn)盤點及功能認定。
